Prawo stanowione na poziomie Unii Europejskiej ma odmienny charakter od prawa krajowego. Parlament Europejski oprócz decyzji, zaleceń czy opinii wydaje również dyrektywy. Są to akty prawne wyznaczające cele, które muszą osiągnąć państwa członkowskie, jednak w zakresie środków, jakie zostaną zastosowane, pozostawiają dowolność. Ten proces nazywany jest implementacją. Nie inaczej jest w przypadku rozszerzonej odpowiedzialności producenta (dalej: ROP), która została wprowadzona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów. Najważniejsze kwestie zawarto w pkt 14 dyrektywy, brzmiącym:

Należy wprowadzić definicję systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta w celu wyjaśnienia, że oznacza on zestaw środków podejmowanych przez państwa członkowskie, zobowiązujących producentów produktów do ponoszenia finansowej lub finansowej i organizacyjnej odpowiedzialności za gospodarowanie na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadami, w tym za selektywną zbiórkę, sortowanie i przetwarzanie. Obowiązek ten może również obejmować odpowiedzialność organizacyjną i odpowiedzialność za przyczynianie się do zapobiegania powstawaniu odpadów oraz do zwiększania przydatności produktów do ponownego użycia i recyklingu. Producenci produktów mogą wypełniać obowiązki wynikające z systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta indywidualnie lub zbiorowo.

W ostatnich dwóch latach polski rząd podjął kilka inicjatyw mających na celu wdrożenie rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

Pierwszy projekt ustawy bardzo krytycznie odebrany

W sierpniu 2021 r. roku przedstawiono projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (UC81), który ma ustanowić ogólne ramy stosowania rozszerzonej odpowiedzialności producenta w Polsce. Projekt został bardzo krytycznie odebrany przez wielu uczestników krajowego rynku, w opinii których koncentruje się głównie na administracyjnym poborze i podziale środków od wprowadzających produkty w opakowaniach, marginalizując cel, dla którego koncepcja ROP została stworzona: ustanowienie ram prawnych umożliwiających systemową poprawę gospodarki odpadami opakowaniowymi przy zapewnieniu maksymalnego przywrócenia materiału z odpadów opakowaniowych do obiegu.

Zapisy tego projektu nie przyczynią się do pozytywnych zmian jakościowych, przede wszystkim w zakresie ochrony środowiska, a będą stanowiły tylko transfery środków pieniężnych od przedsiębiorców do budżetu. Przedsiębiorcy odpowiedzialni za osiągnięcie wysokich poziomów recyklingu odpadów opakowaniowych będą według tego modelu pozbawieni wpływu na sposób wykorzystania opłat, a tym samym spełnienia wymogów nałożonych prawem i narażeni będą w związku z tym na ponoszenie wysokich kar. W toku konsultacji publicznych do projektu zgłoszono szereg poprawek i zastrzeżeń.

System kaucyjny do poprawki

W styczniu 2022 r. pojawił się kolejny projekt legislacyjny, mający na celu wprowadzenie w Polsce systemu kaucyjnego. Projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz ustawy o odpadach (UC98), ustanawiający system kaucyjny, został przedstawiony przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska i obecnie jest w trakcie konsultacji, oczekując na dalsze procedowanie w ramach ścieżki legislacyjnej.

Z satysfakcją odnotowujemy, że rząd wyszedł z propozycją legislacyjną, chcąc wprowadzić system kaucyjny w Polsce. System kaucyjny to forma realizacji obowiązków przedsiębiorców w ramach rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Najczęściej stosuje się go do opakowań po napojach, które sprzedawane są konsumentom z kaucją. Przy zwrocie pustego opakowania konsument otrzymuje zwrot kaucji w pełnej wysokości, zatem kaucja jest instrumentem zachęcającym konsumentów do zwrotu opakowania po konsumpcji produktu. Zebrane opakowania kierowane są do recyklingu, a powstały po tym recyklat służy do produkcji nowego opakowania. Jest to najbardziej efektywny sposób zbudowania obiegu zamkniętego w obszarze opakowań po napojach. W dojrzałych i efektywnych systemach kaucyjnych wprowadzający nie tylko pokrywają koszty, ale też organizują optymalne funkcjonowanie całego systemu.

Warsaw Enterprise Institute stoi na stanowisku, że zaproponowane w styczniu 2022 r. przepisy dotyczące proponowanego systemu kaucyjnego wymagają poprawek, korzystając z doświadczeń już istniejących systemów w krajach Unii Europejskiej, a jednocześnie dostosowujących je do specyfiki polskiego rynku. W obecnym kształcie przepisy zaburzą funkcjonowanie rynku i nie zrealizują celu dyrektywy. W niniejszym stanowisku przedstawiamy i opisujemy propozycję odpowiednich zmian.

Kwestia pozytywów, jakie niesie ze sobą powszechność systemu kaucyjnego na opakowania jednokrotnego użytku, jest oczywista. System kaucyjny jest efektywny i wypełnia swoje cele tylko w sytuacji, jeśli uczestniczą w nim wszyscy wprowadzający produkty objęte jego zakresem – warte rozważenia jest w tym kontekście ustawowe obligo. Istotna jest również liczba placówek handlowych objętych systemem. Także i w tym przypadku system jest tym lepszy, im większa liczba placówek handlowych jest zobligowana, aby w nim uczestniczyć w pełnym zakresie, tj. zarówno pobierać kaucję za opakowania, jak i przyjmować opakowania za zwrotem kaucji. Konsument powinien móc oddać odpad opakowaniowy i odzyskać kaucję w możliwie najwygodniejszy sposób, co bezpośrednio skorelowane jest z odległością danej placówki handlowej od miejsca zamieszkania czy miejsca pracy. W związku z powyższym kluczowe jest, aby powszechność odnosiła się również do placówek handlowych, z wyjątkiem najmniejszych, np. kiosków, które w żaden sposób nie będą w stanie gromadzić odpadów opakowaniowych zebranych za zwrotem kaucji.

Podobnie istotną cechą z punktu widzenia powodzenia systemu jest jednolitość – niezależnie od usytuowania geograficznego czy podmiotu prowadzącego skup, system powinien być de facto w każdym wypadku i na każdym poziomie ten sam. Próba jego zróżnicowania i tworzenia „subsystemów” może implikować nieracjonalność całego systemu. Polska powinna skorzystać z doświadczenia większości państw, w których takie systemy już funkcjonują i przyjąć tym samym formułę jednego podmiotu reprezentującego, utworzonego przez wprowadzających lub ich organizację. Inne rozwiązanie niesie za sobą duże prawdopodobieństwo utworzenia niekompatybilnych systemów, co z punktu widzenia konsumenta może generować dodatkowe problemy. W przedstawionym przez Ministerstwo projekcie dopuszcza się możliwość wielu podmiotów reprezentujących, co niesie ze sobą wspomniane ryzyka. Łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której duże sieci handlowe będące wprowadzającymi stworzą swoje własne systemy, do których nie dopuszczą innych wprowadzających, np. nie odbierając ich opakowań.

W dyskusji nad kształtem systemu pojawiają się głosy, że system oparty na jednym podmiocie reprezentującym to monopol, a zbieranie kaucjonowanych opakowań jednorazowych powinno podlegać mechanizmom konkurencji rynkowej. Warto przypomnieć, że system kaucyjny nie powstaje w celu generowania zysku, a wręcz przeciwnie, powinien działać tak, aby maksymalizować wyniki środowiskowe, będąc najbardziej efektywnym kosztowo. Tylko system stworzony przez wprowadzających spełnia te kryteria – to właśnie producentom zależy na maksymalizacji zbiórki – jako tym, na których ciąży obowiązek wypełnienia wysokich celów recyklingu i zawartości recyklatu w opakowaniach, a jednocześnie najbardziej optymalnych kosztach, bo to właśnie oni je pokrywają zgodnie z zasadą kosztu netto w ramach rozszerzonej odpowiedzialności producentów. Wielu operatorów, różne wysokości kaucji, konieczność poszukiwania punktu, w którym można oddać opakowanie zarządzane przez konkretnego operatora to dla konsumenta chaos, a nie korzyść, a dla producentów zaburzone warunki konkurowania. Absolutnie nie powinniśmy zdążać w tym kierunku, to recepta na klęskę projektu, który ma ogromną szansę radykalnie uzdrowić rynek odpadów opakowaniowych po napojach w Polsce i wydatnie pomóc w osiągnięciu unijnych poziomów recyklingu. Zasady systemu kaucyjnego muszą być maksymalnie proste, zrozumiałe i przejrzyste, bo tylko na takich z systemu będą masowo korzystać konsumenci, którzy są najważniejszymi uczestnikami tego rozwiązania.

Biorąc pod uwagę powyższe zagrożenie, apelujemy do prawodawcy, aby w sytuacji pozostawienia koncepcji wielości operatorów, pokusił się o wprowadzenie obowiązku podpisania przez nich umowy z każdym wprowadzającym, który oczywiście wyrazi taką chęć.

Kolejnym istotnym elementem są rodzaje opakowań, które powinny zostać objęte systemem kaucyjnym. Rozwiązaniem, które najbardziej odwzorowuje sytuację na rynku, jest uwzględnienie w systemie opakowań jednorazowego użytku na napoje, z wyłączeniem napojów mlecznych. Generuje to trojakie konsekwencje. W systemie powinny znaleźć się puszki metalowe, tak jak niemal we wszystkich systemach depozytowych w Europie, ponieważ jest to najefektywniejszy sposób na zapewnienie w systemie obiegu zamkniętego. Obecnie skuteczność systemu skorelowana jest bezpośrednio z ceną samego aluminium – wziąwszy pod uwagę potencjalny cel tego surowca (90 proc.) – może stanowić istotny problem w przypadku jego spadku. Tym samym wyłączenie z systemu puszek aluminiowych w naszym przekonaniu jest nieuzasadnione, zwłaszcza że niesie za sobą możliwość osłabienia konkurencyjności działających w Polsce firm napojowych.

Z tego założenia wynika również jasne rozdzielenie systemu dotyczącego opakowań zwrotnych np. butelek szklanych wielokrotnego użytku. W przedstawionym projekcie zostały one niejako ze sobą zrównane, co nie znajduje szerszego uzasadnienia. Szklana butelka zwrotna stanowi własność wprowadzającego i stanowi trwałe, pełnowartościowe opakowanie wykorzystywane wielokrotnie w cyklu swojego życia. Nie może być ona traktowana jako odpad. Potęguje to fakt, że już istnieje prośrodowiskowy mechanizm wielokrotnego ich wykorzystania. Zdecydowanie należy wyłączyć butelki zwrotne z proponowanego systemu, co najwyżej można zmodyfikować przepisy tak, aby promować rozwiązanie z takimi opakowaniami.

Warte zastanowienia jest udostępnienie możliwości samodzielnego prowadzenia systemu przez wprowadzającego opakowania zwrotne (bez odprowadzania opłaty produktowej) oraz ewentualnie dobrowolnego utworzenia przez wprowadzających przedstawiciela i przystąpienia do utworzonego przez ten podmiot systemu kaucyjnego.

Jako ostatnią kwestię należy wskazać konieczność uwzględnienia w projekcie legislacyjnym pewnych gwarancji dla wprowadzających opakowania i utworzonego przez nich podmiotu reprezentującego. Powinien być on właścicielem odpadów znajdujących się w systemie kaucyjnym dla opakowań jednorazowego użytku po napojach. Sprzedaż surowca to, obok nieodebranej przez konsumentów kaucji i wpłat od wprowadzających, jedno ze źródeł finansowania systemu zgodnie z zasadą kosztu netto wprowadzoną zarówno w prawodawstwie unijnym, jak i planowaną w polskim prawie. Podmiot reprezentujący system musi działać w formule non-for-profit. Takie rozwiązanie jest możliwe tylko, gdy tworzą go firmy zainteresowane stałą optymalizacją kosztów systemu, a nie czerpaniem z niego zysków. Na rynku odpadów opakowaniowych są nimi wyłącznie wprowadzający, którzy z całą pewnością nie będą zainteresowani czerpaniem zysków z systemu, którego działalność sami finansują. Ponadto wprowadzający powinni mieć gwarancję dostępu do surowców wtórnych zebranych za pośrednictwem systemu kaucyjnego – w wymiarze proporcjonalnym do masy opakowań wprowadzonych przez danego wprowadzającego i zebranych przez podmiot reprezentujący. Część z nich musi bowiem zgodnie z wymogami dyrektywy SUP zapewnić w perspektywie 2025 i 2030 r. wykorzystywanie w opakowaniach PET określonego poziomu surowca pochodzącego z recyklingu.

W przypadku opakowań zwrotnych minimalnym warunkiem fiskalnym koniecznym do usprawnienia systemów jest neutralność VAT tego rodzaju opakowań dla detalistów. Obecnie, w pewnych warunkach, pobrana kaucja staje się przychodem detalisty, od którego musi uiścić VAT, a gdy klient odda detaliście puste opakowanie, musi on zwrócić kaucję i dodatkowo zapłacić podatek, co powoduje, że na całej operacji odnotowuje stratę. To jeden z głównych powodów, dla których detaliści wzbraniają się przed przyjmowaniem pustych opakowań i żądają okazywania paragonów potwierdzających, że opakowanie zostało wydane za kaucją w ich placówkach.

Mamy nadzieję, że wdrożenie przedstawionych przez nas postulatów zostanie uwzględnione w finalnym projekcie i tym samym zwiększy efektywność wdrażanego systemu. W ramach całej ustawy pozostajemy do dyspozycji w zakresie przestawionych przez nas propozycji.

Doceniamy, że projektodawca również zauważył potrzebę zmian, co znalazło wyraz podczas konferencji prasowej w dniu 2 czerwca. Niestety jeszcze nie został przedstawiony zaktualizowany projekt, na który cały rynek czeka z niecierpliwością.

Anna Śleszyńska, WEI